Les pays en développement devraient être durement touchés par la récente crise financière. Cette colonne indique que sur la base des crises précédentes, les flux d’aide aux pays en développement devraient être en baisse de 13%. Cependant, les promesses des pays donateurs pourraient atténuer le choc cette fois-ci.
Le Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE, forum des principaux bailleurs de fonds bilatéraux, a publié fin mars les chiffres 2008 de l’aide publique au développement. Il l’a annoncé à 119,8 milliards de dollars, le plus haut niveau jamais enregistré.
Ces chiffres autorisent un certain optimisme quant au respect par les donateurs de leurs promesses d’aide passées, mais ils se réfèrent à un cycle économique différent, à un monde où la crise financière avait à peine commencé à prendre de l’ampleur. La pression que la crise fait peser sur les pays donateurs pourrait bien les conduire à réduire leur effort d’aide, au détriment des pays en développement. L’ensemble de la communauté de l’aide est désormais davantage préoccupée par les conséquences possibles de la crise sur l’aide, plutôt que de se féliciter des niveaux d’aide élevés de 2008. Mais à quelles conséquences faut-il s’attendre ?
Les pays en développement et la crise financière
Les pays en développement devraient être durement touchés par la crise financière de 2008. Les flux de capitaux et les envois de fonds vers ces économies diminuent, alors que leurs propres ressources ne leur permettent pas d’adopter les paquets fiscaux que les pays riches mettent en place. La crise aura également des conséquences sur la viabilité de la dette à mesure que les exportations chuteront et que les déficits budgétaires augmenteront. De nombreux pays en développement souffriraient lourdement du fardeau supplémentaire des réductions de l’aide, alors que leurs sources de revenus se tarissent en raison du ralentissement de la croissance mondiale.
Pour répondre à ces besoins financiers criants, des appels ont été lancés pour augmenter immédiatement l’aide au développement. Birdsall (2009) estime qu’un billion de dollars doit être débloqué pour aider les pays en développement à faire face à la crise. Kharas (2009) exhorte les pays développés à accélérer les décaissements des fonds provisionnés bloqués par les exigences procédurales. Les pays les plus pauvres du monde n’ont accès à aucun prêteur en dernier ressort et les bailleurs de fonds pourraient jouer ce rôle. De tels appels sont lancés avec force, surtout parce que les donateurs peuvent ne pas agir en conséquence. Plus inquiétant encore, on s’attend en fait à ce que les donateurs réduisent leurs budgets d’aide. Malgré les derniers chiffres encourageants, le CAD a également averti que les pays donateurs devaient s’abstenir de réduire les budgets d’aide. Auparavant, le secrétaire général de l’OCDE et le président du CAD avaient envoyé en octobre 2008 une lettre aux chefs d’Etat pour éviter les coupes dans les budgets d’aide. Une réduction des budgets d’aide serait particulièrement malvenue à un moment où, en fait, davantage d’aide, dit-on, est nécessaire.
Un premier aperçu des données
David Roodman (2009) a lancé un débat en arguant que les budgets d’aide vont baisser à cause de la crise financière. Pour illustrer son propos, il a examiné les versements d’aide par la Finlande, frappée par une grave crise bancaire au début des années 1990. Ceux-ci ont dramatiquement chuté pendant la crise et il a fallu de nombreuses années avant qu’ils ne retrouvent leur niveau d’avant-crise. Il observe les mêmes schémas avec la Norvège, la Suède et le Japon, qui ont tous connu une crise financière. D’autre part, ces exemples peuvent être trompeurs. Premièrement, il se peut que la crise n’ait pas déclenché la chute ; au cours des mêmes années, de nombreux donateurs ont réduit leurs budgets d’aide, même s’ils n’ont pas connu de turbulences financières. La lassitude de l’aide » des années 1990 est bien connue et s’explique généralement par le début du scepticisme des donateurs quant à l’efficacité de l’aide, mais aussi par la fin de la guerre froide. Examinant l’évolution passée de l’aide et du PIB, Mold et al. (2009) proposent une vision plus contrastée, affirmant que l’aide semble assez résistante aux récessions et n’est pas corrélée à la croissance du PIB.
Un regard plus attentif sur le passé
Mes recherches (Frot 2009) suggèrent que si les pays donateurs se comportent comme ils l’ont fait par le passé, la crise financière réduira les budgets d’aide de quantités considérables. Pour dériver ce résultat, il utilise deux approches différentes. La première est basée sur l’argument de Roodman, mais l’établit sur des bases plus solides. Elle part du même constat que les bailleurs de fonds qui ont connu une crise dans le passé ont considérablement réduit leurs budgets d’aide dans les années qui ont suivi la crise. C’est ce que montre la figure suivante, où six crises sont exploitées (États-Unis en 1988, Japon en 1990, Finlande, Norvège et Suède en 1991, et Corée du Sud en 1997). Les lignes rouges verticales indiquent quand la crise a éclaté. L’année où il l’a fait est normalisée à zéro.
Mais, comme indiqué ci-dessus, cela ne constitue pas une preuve solide. Après tout, tous les bailleurs de fonds ont peut-être diminué leurs décaissements d’aide au cours des mêmes années. Cela invaliderait la causalité entre l’apparition de la crise et les coupes dans l’aide. Afin de vérifier cette explication alternative, je compare l’évolution de l’aide dans les pays en crise et dans les pays sans crise. Si la tendance générale est la même dans tous les pays, alors les crises financières en elles-mêmes n’affectent pas les budgets d’aide.
Je trouve le contraire, à tel point que les crises ont des conséquences importantes sur l’aide. Ils diminuent les budgets d’aide de 13 % en moyenne. Dans une autre estimation, je découvre que les crises ne font pas que diminuer l’aide, mais qu’elles modifient son évolution. En d’autres termes, les donateurs ont tendance à ralentir, et parfois à inverser, les trajectoires d’expansion du budget d’aide d’avant la crise. Ces résultats se retrouvent à PIB constant, de sorte qu’ils renvoient à un « pur » effet de la crise, et non à un simple effet de revenu où les donneurs ont moins de ressources à consacrer à l’aide.
La deuxième approche utilise des données à long terme et relie les variations des grandes variables macroéconomiques (PIB, chômage, déficit budgétaire) aux variations budgétaires. Un PIB plus élevé équivaut à avoir plus de ressources à consacrer à l’aide. Cependant, pour un niveau de PIB donné, un déficit budgétaire plus important, et donc un service de la dette élevé, peut réduire la marge de manœuvre budgétaire dont dispose le gouvernement. Enfin, un taux de chômage élevé indique généralement de forts besoins internes de dépenses publiques qui peuvent nécessiter une réduction de l’aide. Ces trois variables devraient être, et ont déjà été, fortement affectées par la crise actuelle. J’utilise des autorégressions vectorielles, une technique qui permet d’estimer les conséquences sur les budgets d’aide d’un choc sur l’une des trois variables macroéconomiques. Il répond à la question suivante; si la croissance du PIB s’avère cette année plus faible que prévu, quelle sera l’ampleur de la baisse des budgets d’aide dans les prochaines années ? C’est précisément le genre de question que soulève la crise. Je trouve qu’un choc négatif sur la croissance du PIB réduit considérablement les budgets d’aide. Les estimations varient d’un donateur à l’autre, mais dans de nombreux cas, un choc de croissance négatif de 1 % implique une réduction de 8 % des budgets d’aide cinq ans après le choc. Non seulement cette estimation est élevée, mais elle montre également que les crises ont des effets à long terme. En utilisant des données agrégées sur tous les donateurs, j’estime qu’un tel choc de croissance réduirait l’aide de quelque 7 milliards de dollars.
Faut-il s’attendre à ce que l’aide diminue ? Le passé suggère que nous devrions. La question devient alors de savoir si les pays donateurs agiront comme ils le faisaient auparavant. Compte tenu de l’ampleur de la crise actuelle, les institutions internationales et les pays donateurs ont déjà pris des mesures, ou du moins pris des engagements, pour faire face à ses conséquences pour les pays en développement. La Banque mondiale a décidé d’augmenter son soutien financier jusqu’à 100 milliards de dollars au cours des trois prochaines années, spécifiquement pour aider les pays en développement à faire face à la baisse des revenus. En décembre 2008, il a débloqué 2 milliards de dollars pour les pays les plus pauvres. Lors de la Conférence des Nations Unies sur le financement du développement à Doha en novembre 2008, les pays donateurs bilatéraux ont souligné la nécessité de respecter leurs engagements en matière d’aide, même au milieu du ralentissement économique actuel. Reste à savoir si ces promesses se transforment effectivement en actions. Si ce n’est pas le cas, cette recherche fournit des indications sur ce qu’il faut attendre des donateurs d’aide dans les années à venir.